关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综〔2016〕4号)的主要内容、解读及原文

四部委关于规范土地储备和资金管理等

相关问题的通知主要内容

近日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》财综〔2016〕4号文件，该文牛是继三部委联合发布《土地储备管理办法》和四部委联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》和国务院《关于加强土地与政府性债务管理的意见》以来，又一个关于土地储备的纲领性文件，该文件从机构、资金、储备方式等方面进行了全面明确的界定和规范，具有较强的指导性和可操作性。其中主要内容有：

一、从国家部委层面统一明确界定了    土地储备机构的性质为公益一类事业单位。

二、进一步明确规定土地储备只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，土地储备机构不得承担与土地储备职能无关的事务。

三、明确要求合理确定土地储备总体规模，特别是要求与当地财力状况、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力相匹配。

四、明确提出对认定的存量土地储备贷款通过纳入政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

五、对土地储备筹资方式进行了调整，规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。新增土地储备项目所需资金严格按照规定纳入政府性资金预算，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券解决。

六、规定了土地储备资金的使用范围。包括：

(一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。

(二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。

（三)按照规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。

（四）经同级财政批准的与土地储备有关的其他支出。

七、几个需要落实的工作。

(一）各地区应结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。

(二）推动土地收储政府釆购工作，制定项目管理办法，通过政府购买和政府釆购实施拆迁安置补偿和储备土地的前期开发。

（三）每年第三季度按照宗地编制下年度土地储备资金收支项目预算。其中属于政府釆购的编制政府釆购预算，属于政府购买服务项目的同时编制政府购买服务预算。

（四）各省要将本地区贯彻文件情况于2017年3月31日书面上报。

职能回归、贷款关闸，四部委

土地储备新规解读

日前，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，从清理压缩机构、调整筹资方式、优化储备规模等多方面提出新规，严格规范土地储备有关事项。

诸多新规出台，并非偶然。细细剖析，“新规”体现了新常态下土地储备管理工作的审时度势，更精准地厘清了土地储备的应尽职能，更到位地承接了当前去杠杆、去库存等重大任务，更贴切地呼应了供给侧结构性改革的题中之义。

土地收储“回归”本职，专心保用地

《通知》要求，清理压缩现有土地储备机构，进一步规范土地储备行为。每个县级以上法定行政区划原则上只设一个土地储备机构，隶属于国土资源主管部门，划为公益一类事业单位。土地储备机构不得承担城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等与土地储备职能无关的事务。

根据2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发的《土地储备管理办法》，土地储备职能是加强土地调控，规范土地市场运行，提高建设用地保障能力。多年来各地土地储备对城市化中节约集约合理用地功不可没，但在实践中出现的一些问题也不容忽视，如，有的地方直接或间接将土地储备机构作为政府融资平台，最大化融资，突破了其职能定位;有的地方经营城市过度倚重土地收储，将其级别提升为与国土资源主管部门并列以便于运作;有的地方允许不具备法定职能的主体开展土地收储，各类城市投资公司反客为主搞土地储备……这些都造成了土地储备工作的紊乱。

鉴于此，《通知》要求，对于重复设置的土地储备机构，在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。同时也明确，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等一律不得再从事。土地储备机构中现有从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，要剥离出去或转为企业。新规还为这项工作划定了时限，要在2016底前完成。

贷款关闸，规范筹资，阻断风险关联

“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。这无疑是此次《通知》最具影响力的一条规定。

2007年《土地储备管理办法》明确，列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。2012年四部委下发的有关通知中，明确贷款期限最长不超过5年，适应了土地储备融资的规律。近年来，储备土地贷款已成为土地储备资金的重要来源，融资效用和贡献大增，不过系列风险也紧随而来，如金融机构过分依赖土地资产、政府信用，储备土地估价被人为夸大，贷款风险控制弱化等。

当初开辟土地储备银行贷款的路径，前提是“风险可控”。当前，在经济下行压力传导、市场波动加大，潜在风险可能显化,不容再有闪失，有必要果断防范。《通知》这一“收”的姿态可谓审时度势，能最大程度消解土地抵押贷款给地方财政、金融机构造成的风险，深度契合今年去杠杆，防范化解金融风险的重大任务要求。

将银行贷款作为重要来源的同时，土地储备融资也构成了地方政府债务的重要组成部分。鉴于此，《通知》再次强调，妥善处置存量土地储备债务。

对清理甄别后认定为地方政府债务的存量土地储备贷款，纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。同时，调整土地储备筹资方式，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

合理确定土地储备规模，“供应池”也要去库存

攻坚传统产业去产能、房地产去库存重大任务，在激活需求的同时，还要着力加强供给侧结构性改革。土地要素供给也要适应这一要求。土地储备作为城市建设用地的“供应池”，在城市化外延扩张告一段落时，也到了“升级”的关口。

当前，地方土地储备规模过大的问题不同程度地存在，有的地方储备的土地甚至未来几年都用不完，“三期叠加”中，土地储备在给地方增加财务负担的同时，也一定程度上造成了资源闲置。经济发展进入新常态以来，有关部门多次表示，房地产供应明显偏多，在建房地产用地规模过大的地方，房地产及用地数量、结构都须调整，库存压力过大地方要减少供地成为必然。由此，土地储备也需要由粗放增长向精打细算过渡。

《通知》要求，各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

作为土地资源配置的制度创新、土地参与宏观调控重要手^段，土地收储在稳定土地市场运行，保障建设用地需求中依然大有可为，不过在新旧常态转化时期，其牵涉的风险须更加关注和控制。此次新规出台，对有违土地储备初衷的种种做法予以规范,防患于未然，同时把握时机，找准接口，精准契合了供给侧结构性改革，充分体现了土地管理观大势、懂全局、管本行的能力。

财政部：控制土地储备总体规模不得以土地名义融资

关于规范土地储备和资金管理等

相关问题的通知

财综〔2016〕4号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、国土资源主管部门，新疆生产建设兵团财务局、国土资源局，中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部，省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各省、自治区、直辖市银监局：

根据《预算法》以及《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，为规范土地储备和资金管理行为，促进土地储备健康发展，现就有关问题通知如下：

一、清理压缩现有土地储备机构

各地区应当结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。为提高土地储备工作效率，精简机构和人员，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。鉴于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业，上述业务对应的人员、资产和债务等也相应剥离或划转。上述工作由地方各级国土资源主管部门商同級财政部门、人民银行分支机构、银监部门等机构提出具体意见，经同级人民政府批准后实施，并于2016年12月31日前完成。

二、进一步规范土地储备行为

按照《国土资源部财政部人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发〔2007〕277号）和《国土资源部财政部人民银行银监会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）的规定，各地区应当进一步规范土地储备行为。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。

三、合理确定土地储备总体规模

各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

四、妥善处置存量土地储备债务

对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

五、调整土地储备筹资方式

土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

六、规范土地储备资金使用管理

根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起,土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。五是上述资金产生的利息收入。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

土地储备资金的使用范围包括：

(一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

(二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

（三）按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。

（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

七、推动土地收储政府釆购工作

地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府釆购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，

并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。对于违反规定的行为，将按照《预算法》、《政府釆购法》、《政府釆购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等规定进行处理。

八、加强土地储备项目收支预决算管理

土地储备机构应当于每年第三季度根据当地经济发展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，按照宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中：属于政府釆购范围的应当按照规定编制政府釆购预算，属于政府购买服务项目的应当同时编制政府购买服务预算，并严格按照有关规定执行。地方财政部门应当认真审核土地储备资金收支预算，统筹安排政府性基金预算、地方政府债券收入和存量贷款资金。土地储备支出首先从国有土地收益基金、土地出让收入、存量贷款资金中安排，不足部分再通过省级政府发行的地方政府债券筹集资金解决。财政部门应当及时批复土地储备机构土地储备项目收支预算。

土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行，并根据土地收购储备的工作进度，提出用款申请，经主管部门审核后，报同级财政部门审批。其中：属于财政性资金的土地储备支出，按照财政国库管理制度的有关规定执行。.土地储备机构需要调整土地储备资金收支项目预算的，应当按照规定编制预算调整方案，经主管部门审核后，按照规定程序报同级财政部门批准后执行。

每年年度终了，土地储备机构要按照同级财政部门规定，向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算由同级财政部门负责审核或者由具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。

土地储备机构应当按照国家关于资产管理的有关规定，做好土地储备资产的登记、核算、评估等各项工作。

九、落实好相关部门责任

规范土地储备和资金管理行为，是进一步完善土地储备制度，促进土地储备健康发展的重要举措。各级财政、国土资源部门和人民银行分支机构、银监部门等要高度重视，密切合作，周密部署，强化督导，确保上述各项工作顺利实施。

财政部、国土资源部、人民银行、银监会将按照职责分工，会同有关部门抓紧修订《土地储备管理办法》、《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》、《土地储备统计报表》等相关制度。

省级财政、国土资源主管部门和人民银行分支机构、银监部门应当加强对市县土地储备和资金管理工作的指导，督促市县相关部门认真贯彻落实本通知规定，并于2017年3月31日前，将本地区贯彻落实情况以书面形式报告财政部、国土资源部、人民银行和银监会。

此前土地储备和资金管理的相关规定与本通知规定不一致的，以本通知规定为准。

财政部国土资源部法           中国人民银行银监会

2016年2月2日