近日，中共四川省委、四川省人民政府制定出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（川委发〔2018〕9号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》是四川贯彻落实中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号，以下简称《意见》）的重大举措，对落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，推动治蜀兴川再上新台阶、加快建设美丽繁荣和谐四川具有重大意义。下面我简要介绍下《实施意见》出台的背景、意义和主要内容。
一、《实施意见》制定出台的背景及现实意义
耕地是最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对耕地保护工作高度关注，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次就加强耕地保护作出重要指示和批示，提出“要像保护大熊猫一样保护耕地”的战略思维。2017年1月9日，党中央、国务院印发《意见》，对新时代加强耕地保护和改进占补平衡作出全面部署，并要求“各地区各有关部门要按照本意见精神，抓紧研究制定贯彻落实具体方案，强化耕地保护工作责任和保障措施”。
省委、省政府高度重视中央《意见》的贯彻落实，赓即安排部署我省贯彻落实工作，由国土资源厅牵头会同相关部门抓紧研究制定我省贯彻落实实施意见。国土资源厅紧密结合四川实际，深入开展专题调研，广泛征求意见建议，起草完成了《实施意见》征求意见稿。随后征求了省委农工委、省发展改革委、国家土地督察成都局等14个省直部门（单位）和21个市（州）人民政府的意见，同时征求了社会公众意见。《实施意见》先后经省委深改组第二十四次会议、省政府第161次常务会议、十一届省委第45次常委会议审议并原则同意。《实施意见》起草过程中，国土资源厅根据所提意见和建议进行了修改完善，对个别未采纳的意见，已与相关部门（单位）沟通达成一致。2018年3月29日，省委、省政府出台了《实施意见》。
加强耕地保护是中央的重大战略决策部署。我省《实施意见》的制定出台，是落实党中央、国务院决策部署和中央《意见》要求，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记来川视察重要讲话精神，落实最严格的耕地保护制度，推动我省耕地保护健康发展的重要举措。《实施意见》的制定出台，也是更好地解决当前我省耕地保护和占补平衡难题，助推我省脱贫攻坚，落实乡村振兴战略实施，促进经济社会全面协调可持续发展的现实需要。我省人均耕地面积低于全国平均水平，耕地质量总体不高、后备资源不足且分布不均衡、土地生态环境亟需改善等问题还比较突出，特别是我省推动治蜀兴川再上新台阶、加快建设美丽繁荣和谐四川，建设占用耕地的压力大，耕地保护和占补平衡任务十分艰巨。因此，适时出台《实施意见》对我省显得尤为重要。
二、《实施意见》的主要内容
《实施意见》共分7个部分20个方面。
（一）总体要求。包括指导思想、目标任务2个方面内容。到2020年，全省耕地保有量不少于9448万亩，永久基本农田保护面积不少于7793万亩，确保建成4430万亩、力争建成5323万亩高标准农田。
（二）严格管控建设占用耕地。包括强化土地规划计划管控、严格建设项目用地审查报批、强化永久基本农田特殊保护、严格执行节约集约用地制度4个方面内容。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用和改变用途。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，并按程序报自然资源部用地预审。
（三）强化耕地生态保护。包括大力推进高标准农田建设、实施耕地质量保护与提升行动、加强耕地生态建设和休养生息3个方面内容。特别是提出将我省建成的高标准农田上图入库，统一纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，实行在线监管，统一评估考核。
（四）加强耕地占补平衡管理。包括强化耕地占补平衡责任落实、多途径落实补充耕地任务、规范省域内补充耕地指标调剂管理、严格补充耕地检查验收4个方面内容。特别是提出多途径落实补充耕地任务，统筹实施我省农村宅基地整治、土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等项目，新增耕地经验收核定后可用于落实补充耕地任务。
（五）建立健全耕地保护长效机制。包括建立耕地保护奖补机制、改革创新土地整治机制2个方面内容。特别是提出鼓励市（州）、县（市、区）对耕地保护责任主体实施经济补偿和奖励，省级财政给予奖补。
（六）实施土地综合整治助推脱贫攻坚。搭建土地综合整治平台助推脱贫攻坚，加大对贫困地区城乡建设用地增减挂钩、土地整治项目的支持力度，优先支持耕地后备资源丰富的国家和省重点贫困地区补充耕地指标对口向省内经济发达地区调剂。
（七）强化保障措施和监管考核。包括加强组织领导、强化工作保障、严格监督管理、完善考核奖惩制度4个方面内容。特别是提出完善落实党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。各市（州）、相关部门要按要求制定贯彻落实具体方案，强化耕地保护工作责任和保障措施。
三、《实施意见》的特点和亮点
《实施意见》主要体现了三个方面特点：一是坚决贯彻中央文件精神。深入贯彻党中央、国务院关于耕地保护的决策部署，将中央文件的新理念、新举措以及行之有效的耕地保护经验在我省得以贯彻落实。二是突出体现四川实际。对中央已作详细部署的内容概括写、简要写，反映四川实际情况的内容系统写、具体写，对我省耕地保护和占补平衡工作进行全面系统安排部署，注重可行性和操作性。三是着力解决耕地保护难题。从改进耕地占补平衡机制、拓展补充耕地途径和资金渠道、建立全省易地补充耕地指标交易平台、研究制定差别化耕地开垦费标准、实施土地综合整治助推脱贫攻坚等方面，提出解决耕地保护和占补平衡问题的途径和措施。
《实施意见》的亮点主要体现在以下几个方面。
（一）强化土地规划计划管控。采取管控性措施，注重从源头控制耕地占用。通过土地利用总体规划的整体管控和年度计划的约束作用，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。完善土地利用年度计划指标分配管理办法，实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划。
（二）强化永久基本农田特殊保护。2017年6月，按照国土资源部、农业部部署安排，我省永久基本农田划定工作全面完成。对划定后的永久基本农田进行保护是耕地保护工作的一项重要内容，党中央、国务院把永久基本农田保护放在至高位置。我省结合实际，在《实施意见》中提出任何单位和个人不得擅自占用或改变用途、建立占用永久基本农田论证制度、将永久基本农田优先划入“两区”（粮食生产功能区和重要农产品生产保护区）等永久基本农田保护措施和要求。积极推动永久基本农田保护地方立法工作，从法制层面严控严管。
（三）强化耕地生态保护。落实《四川省高标准农田建设总体规划（2011—2020年）》《四川省土地整治规划（2016—2020年）》，大力推进土地整治、高标准农田建设，强化耕地建设性保护。实施耕地质量提升与行动，开展提质改造和补改结合，推行土壤改良和地力培肥。在增加耕地数量、提升耕地质量的同时，注重耕地生态的改善。《实施意见》强调，根据不同主体功能区的环境承载能力，分类实施耕地保护措施。严禁在土壤污染严重的区域、自然保护区的核心区和缓冲区等禁止区域开展高标准农田建设。加强生态型土地整治设计，提高耕地及农田生态系统质量。积极推进山水田林湖草生态保护、修复和建设试点示范。对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草。启动省级耕地轮作休耕制度试点，因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度。
（四）创新耕地占补平衡机制。《实施意见》明确了以县域自行平衡为主，省、市（州）调剂为辅的耕地占补平衡机制。《实施意见》强调，国土资源厅要建立全省补充耕地指标交易平台，完善指标交易管理办法，并综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素，研究制定指导价格，规范补充耕地指标易地调剂管理。为支持民族地区发展、重大项目建设和脱贫攻坚，民族自治州、民族自治县的单独选址建设项目，建设单位无法自行补充耕地的，应向当地国土资源部门缴纳耕地开垦费，由当地国土资源部门落实补充耕地任务。
（五）拓展补充耕地途径。《实施意见》强调，统筹实施农村宅基地整治、土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等项目，新增耕地经验收核定后可用于落实补充耕地任务。在符合土地整治规划前提下，对财政、农业、水利等部门和社会资本参与实施的涉农项目，若产生新增耕地的，在项目竣工验收后，由同级国土资源部门会同有关部门对新增耕地进行数量认定和质量评定，经国土资源厅核定并在农村土地整治监测监管系统备案后，新增耕地指标留当地政府统一管理使用。
（六）实施土地综合整治助推脱贫攻坚。我省脱贫攻坚任务繁重，为在保护耕地的同时充分发挥土地综合整治助推脱贫攻坚的效能，《实施意见》强调，加大城乡建设用地增减挂钩对易地搬迁支持力度，优先将贫困户多的乡镇、村和易地扶贫搬迁户纳入增减挂钩项目区实施范围，充分发挥增减挂钩平台的整合作用，使脱贫攻坚项目实施效益最大化。加大财政资金对贫困地区土地整治项目支持力度，改善贫困地区生产生活条件，提高粮食综合产能。规范推进贫困地区补充耕地指标易地流转机制，为脱贫攻坚提供建设资金。在生态条件允许的前提下，优先支持耕地后备资源丰富的国家和省重点贫困地区补充耕地指标对口向省域内经济发达地区调剂，补充耕地指标调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。
（七）强化责任落实和考核问责。各级党委、政府是耕地保护的责任主体，各级政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。《实施意见》强调，完善落实党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。明确国土资源、发展改革、监察、财政、人力资源社会保障、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、林业、审计、统计等部门是耕地保护的共同责任单位，必须切实履行好各自责任，各司其职、紧密配合，形成耕地保护合力。耕地保护责任目标考核作为各地领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核、经济责任审计、自然资源资产离任审计等的重要内容，作为干部任免、奖惩的重要依据。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。
