阅读提示：当前，由农村集体土地征收直接或者间接引发的行政纠纷较多。一方面，这类案件事关被征地农民切身利益，案件数量多，社会关注度高，矛盾易激化，息诉难度大，纠纷周期长。另一方面，由于现行法律法规有关农村集体土地征收的救济模式规定较为原则，被征地农民的知情权、参与权、表达权和监督权未能得到充分尊重，土地行政主管部门、复议机关、司法机关的规定衔接不够，客观上出现了一些被征地农民“求告无门”的状况，不得不通过信息公开、信访举报等迂回间接的方式表达诉求，形成了大量衍生型矛盾，严重消耗行政资源和司法资源,“程序空转”的现象突出，并不能实质性化解纠纷、切实维护合法权益。对此，法治版特邀业内人士，以争议焦点为切入口，分析梳理农村集体土地征收纠纷相关救济途径并给出工作建议，以供参考。

问题现状

可诉与不可诉行政行为交织，易陷入重复诉讼

土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为的复合程序，包括征地前阶段、组卷报批阶段和批准后实施阶段。可诉与不可诉行政行为交织，起诉时机是否成熟、后阶段行政行为作出后是否需要继续受理前一阶段的行政行为等问题较为复杂，实际操作中各地有关征地补偿步骤程序也不完全一致，给司法审查带来了很大难度。

农村集体土地征收行为是否可诉？如果可诉，具体什么行为可诉？在什么阶段可诉？谁可以当原告？谁是被告？对于这些基本问题，法院内部、法院与政府法制办、法院与土地行政主管部门、不同土地行政主管部门的认识存在分歧，做法不一，亟待明确和统一。相关司法调研显示，这一领域普遍存在的被诉行政行为表述不准确、诉讼请求不明确、起诉时机不恰当、证据材料不完整、易陷入重复诉讼和循环诉讼等问题，不仅浪费了社会和司法成本，也与“以人民为中心”的发展思想不相适应。

争议焦点①

从征地决定角度看，省政府征地批复表现形式及其可诉性

《土地管理法》第四十五条规定征收土地由国务院批准或者省、自治区、直辖市人民政府批准。而具体的批准形式问题，实践中并不统一。根据《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定的意见》（国法〔2014〕40号）的表述，省级人民政府批准征收的表现形式是作出“征收土地决定”，似乎是由省级人民政府代表国家征收土地。然而第四十六条又规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”因而实践中普遍认为市、县人民政府才是代表国家征收土地的主体。由此可见国家征收土地，可以分为两个阶段：一是省级人民政府根据市、县级人民政府征地申请作出批准征地的审批文件。二是市、县级人民政府接到征地审批文件后，具体组织实施征地。实践中经常将省级人民政府审批文件笼统称为“征地批复”，市、县级人民政府的行为称之为“征地公告”。

2015年修订实施的《行政诉讼法》明确人民法院受理公民、法人或者其他组织“对征收、征用决定及其补偿决定不服”提起的行政诉讼。因此，省级人民政府“征地批复”是否可诉，取决于对“征地批复”性质认定。如将其直接视为“征地决定”，则显然应当属于行政诉讼受案范围；而如果将其定性为一种行政机关内部审批行为，同时明确市、县级人民政府应另行作出征地决定，则可考虑依据《最高人民法院适用〈行政诉讼法〉的解释》第十九条规定精神，以对外发生法律效力的征地决定上署名的市、县级人民政府为被告。而当前，多数法院虽然均认为省级人民政府“征地批复”不可诉，但其理由却多是认为：征地批复及其行政复议决定为最终裁决，不可诉。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》〔2005〕行他字第23号）称，《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：“一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”就是说，公民、法人或者其他组织不服省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关作出的行政复议决定属于最终裁决。最高人民法院公布的判例认为，省级人民政府征地批复作出时，根据《行政复议法》第三十条第二款规定以及当时人民法院适用本款规定的一般标准，征地批复及其行政复议决定未被纳入行政诉讼的受案范围。

争议焦点②

从征收程序角度看，征地程序中各阶段性的可诉性问题

根据《土地管理法》的相关规定，征地材料组织报批前应进行告知、确认、听证的相关程序征地批复后应进行“两公告一登记”的相关程序。

一是调查、确认行为是否可诉。新的《行政诉讼法》以“行政行为”取代了原法中“具体行政行为”的表述，承认了调查行为等事实行为的可诉性。征地报批前的调查确认行为直接关系被征地农民的实际利益，原则上属于司法审查范围。但另一种意见认为，对于“征地调查结果确认行为”属于征地报批中的过程性行为，不宜单独起诉。

二是市、县级政府依据征地批复实施体征收行为的载体是什么，公告是否可诉。直接对被征地单位产生权利义务影响的，实际上是市、县政府的批后实施行为。但由于缺乏“征收决定”这样一个明确、具体的载体，市、县政府及部门往往主张：征收土地公告，是国务院或者省级政府批准征收的内容；征地补偿安置公告，是经国务院或者省级政府批准的补偿标准和经市县人民政府批准的补偿安置方案，公告只是送达方式，告知被征收人及利害关系人征地决定的相关内容，其本身并不创设新的权利义务，对被征收人及其他利害关系人不产生实质性影响，因此市、县政府及部门不承担法律责任。另一种意见认为，在地方政府未单独作出征地决定或者补偿决定的情况下，直接在征收土地公告中载明具体征收内容，或者在征收土地公告中增加了征地批复未规定内容的情况下，可以公告为被诉行政行为。

争议焦点③

从征收补偿角度看，补偿标准争议应通过何种途径提出

补偿问题直接涉及被征地农民的实际利益，但补偿标准和补偿数额的确定涉及较强的专业性，人民法院倾向于在行政程序中解决土地地类纠纷、土地面积纠纷、附着物及青苗数量纠纷等。《土地管理法实施条例》在吸收借鉴国际经验的基础上，创设了专门解决补偿纠纷的征地补偿安置争议协调裁决制度，根据该《条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。为此，随着《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》的发布，这项制度得以全面推行。天津、甘肃等15个省（自治区、直辖市）通过地方政府规章或规范性文件建立了这项制度，浙江等4省（市）成立了征地补偿安置争议协调裁决办公室等专门机构，受理和裁决了大量案件。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011）20号）肯定了“裁决前置”的原则，规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”同年，国务院法制办经征求全国人大法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，印发了《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）暗指《土地管理法实施条例》第二十五条关于“裁决”的规定属于《行政复议法》（1999年10月1日起施行）施行前公布的“有关行政复议的规定与本法的规定不一致的”的情形，应当适用行政复议法，明确“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”至此，“裁决”转为“复议”，原有的裁决制度在全国范围内全面萎缩，一些先行省份如安徽、河南等，纷纷废止了裁决办法。

工作建议

坚持权责对等原则改革征地制度

复议申请人（原告）表面上是对省政府征地批复或者自然资源主管部门的征地信息公开行为不服，实际上绝大多数是征地补偿安置过程中的利益博弈，很多征地纠纷都是针对征地报批和实施过程中的具体行政行为的，具体表现在对乡镇政府、村集体甚至是村干部个人有意见，或者是针对征地过程中的告知、清点确认、听证等程序不规范、不到位等细节问题有异议。发生复议或者诉讼案件时，往往陷入被审查主体与侵权行为主体不相一致的尴尬境地，由于主体不对称、责任不明确、监督不到位，不仅监督和救济的效果不尽如人意，还错过了从源头化解纠纷的最佳时机，容易造成问题上交、矛盾上移。

笔者认为，根据国务院关于政府内部审批事项清理结果，国务院和省级人民政府的征地批复属于政府内部审批事项，批复对象是下级政府，与被征收人并不直接发生关系。可以考虑借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在征地批复作出后增加市县政府根据征地批复作出征收土地决定的环节，征收决定才是与被征收人产生直接利害关系的具体行政行为，以便解决主体不对称、权责不统一的问题，进一步将征地纠纷纳入法治化解决的渠道。

农村集体土地征收，涉及立法、执法、复议和司法等各环节，化解征地纠纷，需要尽快达成共识，针对不同环节、不同主体的行为，统筹考虑设计多元化的解决机制和救济途径，并实现相互协调、衔接，共同努力为被征地农民提供畅通管用的权利救济途径。